“县域强”是山东经济的重要特征，也是突出优势，百强县数量长期位居全国前三。“十四五”时期，如何将这一优势发挥得更好更充分，对于山东发展至关重要。

国家“十四五”规划纲要明确，以县域为基本单元推进城乡融合发展，推进以县城为重要载体的城镇化建设。

县域经济一直是山东发展的优势所在，全国百强县数量仅次于江苏、浙江，位居第三，县城(含县级市城区)聚集了全省30%左右的城镇人口，发展潜力巨大。

“十四五”及未来更长时期，抓好县城这个关键环节，强化县城承上启下的纽带功能，对于山东统筹推进新型城镇化战略和乡村振兴战略，高质量打造乡村振兴齐鲁样板，至关重要。

县域撑起“半璧江山”

县城是城镇化布局的战略支点，在接受大中城市辐射、带动小城镇振兴上具备先天优势、良好基础，“十四五”时期应扛起更大责任，展现更大作为。

从县域范围看，县城是整个县域非农产业集聚中心、农村人口吸纳中心、公共服务供给中心，作为引领县域经济发展的主引擎，对周边镇村发挥着重要的辐射和带动作用；从更大区域看，县城是都市圈、城市群的重要节点，能够与更高等级的大中城市共同缔造协作共荣的经济地理空间。

山东县域经济总量、城镇人口均占全省半壁江山，但近几年发展势头有所放缓，2020年全国经济百强县山东减少到13个，且位次明显后移，最高的胶州市仅排名第20位；人口净流出的县(市)超过七成，且数量仍在增加。

县域竞争力、带动力下降，表面上看是由于行政区划调整、大城市虹吸效应增强等因素造成的，而深层次的原因则是县城作为县域发展的核心板块，功能定位不清，与周边大中城市及县域内的小城镇同质竞争，削弱了优势，抑制了活力。

发挥县城在城镇化布局中的承上启下作用，首先要聚力拉长“长板”，提高县城在城镇体系中的“能见度”。

对于城镇化地区的县城，应厚植工业化优势，以产兴城、以城促产，在工业化与城镇化的良性互动中提升自身发展能级，而位于生态功能区、农产品主产区的县城，提升综合服务能力的重要性要远大于工业化的重要性，提升服务品质的重要性远大于“做大规模”的重要性，应聚焦基础设施、公共服务、消费中心等领域，培育壮大功能平台，提升综合服务品质。

县城要深度融入都市圈发展，在开放格局下科学确定更具差异性、更有竞争力的功能定位，打造和融入一小时通勤圈，承接大城市中心城区疏解的非核心功能，促进县城与中心城市、周边城市(镇)同城化发展，形成梯次配套的产业圈、便利共享的生活圈，在一体联动、分工合作中释放规模效应，实现错位发展。

同时，县城要带动镇村融合发展，有序引导农业转移人口到县城定居，推动县城产业布局与镇村协同、基础设施向镇村延伸、公共服务向镇村覆盖，分层次构建5分钟邻里生活圈、15分钟社区生活圈、30分钟镇村生活圈和一小时县城生活圈，拉近城乡距离，实现县城与镇村联动发展。

重“流量”而非“留量”

从人口流动趋势看，年轻人由镇村走向城市，首选地多为县城，或者县城是他们迈向更高等级城市的首站。

老一代农民工返乡，自70后开始，在县城置业定居渐成潮流，而回村盖房养老比例明显降低；随着县城全面融入区域一小时交通圈，工作在大城市城区、小镇、乡村，而生活在县城，成为越来越多年轻人的理性选择。

随着乡村价值认可度提升，越来越多的城里人到乡村旅游、创业、养老，但居住首选在县城、消费重心在县城。

与成熟城市不同，县城作为享受城市生活、培训合格市民、体验乡村文明性价比最佳的聚居地，更多表现出“落脚城市”或者驿站的特征，每年有大量的人由乡村或大城市进入县城，也会有数量相当甚至更多的人离开县城。积极响应这类“流而不留”人群的美好生活诉求，成为持续激发县城活力的关键。

无论是进城的年轻人，还是返乡的城里人，“便利的城市生活”是他们对县城的共同期盼。县城要担当起承上启下的使命，必须超前响应居民的城市生活期盼，找准自身与大城市、镇村的比较优势，推动人口策略由“产业就业留人”向“人力资本孵化”转变，以“安居”吸引更多进城、返乡人口，做大县城人口流量，延长人口停留时间。

营造富有人情味的居住环境，高标准完善县城教育医疗、养老托育、文旅体育、社会福利、社区综合服务等公共服务设施，打造儿童安全城市、老年友好城市、健康韧性城市。

拓展快捷便利的人才成长通道，打造县城教育高地，特别是中高等职业教育基地，为年轻人进入大城市积累资本，为县城发展提供人才支撑，增强县城对乡村人口的吸引力。

培育时尚活力的商业社交场景，重点加强文化、旅游、体育、餐饮、娱乐、婚庆、家装等消费，将县城特色商业街区打造为“时尚社交地”，合理控制商业街区空间尺度，提倡窄马路、小街区，紧缩空间，凸显人气。

提升文化认同感，推动县城商贸、文化、生态、城建深度融合，保护好传统街区、古建筑、老宅子，依托本土特色美食强化文化共鸣，培育城市品牌，扩大城市认同。

资源上“多予”，制度上“放活”

十九届五中全会及今年的中央一号文件，均突出强调“优先发展农业农村”。

在县域内，“优先发展”的对象是乡村，而促进“优先发展”的核心动力在县城。

当前，我国资源要素持续向城市净流入的基本格局仍未改变，把“优先发展”的理念和要求落到实处，应加快引导资源要素向农村流动，真正做到在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在公共财政投入上优先保障，在公共服务上优先安排。

县城与乡村地缘相近，人缘相亲，既具行政独立性又有区域协调性，依托县城全面落实“四个优先”要求，针对性更强，带动力更大，实效性更好。

围绕强化“优先发展”的政策保障，县城应在“多予”和“放活”上同时发力，提高要素投入的科学性、制度供给的有效性和路径模式的可行性。

在要素投入上，既要加大力度，更要精准高效，科学整合县内外要素资源，确定重点区域、关键环节，进行靶向提升，防止平均发力、全域开花。

在制度保障上，发挥县城在制度创新上的主阵地作用，着力破除妨碍“人地钱技”等关键要素自由流动和平等交换的制度壁垒，促进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，完善城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护机制。

在模式探索上，利用县城现有要素聚集空间打造城乡产业要素共生平台，引导县城产业要素通过农业产业链的节点衍生新业态；充分发挥县城优势，在供给侧积极打通农业领域各环节，在需求侧培育和释放农村消费需求，统筹发挥政府和市场“两只手”的作用，统筹谋划乡村建设项目的资金保障方式，既拓宽财政资金投入渠道，又调动金融资本和工商资本投入乡村建设的积极性，激活主体、激活要素、激活市场，调动各方力量共同打造乡村振兴齐鲁样板。

（作者：雷刚，系山东社会科学院研究员）

（大众日报客户端记者 马清伟 崔凯铭 整理报道）

责任编辑：李玮